ท่ามกลางวิกฤติฝุ่นควันที่เปลี่ยนท้องฟ้าไทยให้กลายเป็นสีหม่น ร่างพ.ร.บ.บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด กำลังจะเปลี่ยนสถานะของ “ลมหายใจ” จากทรัพยากรที่เคยได้มาฟรี ให้กลายเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานที่มีราคาต้องจ่าย กฎหมายฉบับนี้ไม่ใช่เพียงการเพิ่มมาตรการสิ่งแวดล้อม แต่คือการปฏิวัติโครงสร้างอำนาจรัฐและการใช้ “ไม้เรียว” ทางเศรษฐศาสตร์เข้าจัดการภาคธุรกิจอย่างที่ไม่เคยมีปรากฏมาก่อน เพื่อบีบให้ผู้ก่อมลพิษต้องแบกรับภาระแทนประชาชนที่ต้องจ่ายด้วยสุขภาพมาอย่างยาวนาน
รอยโหว่กฎหมายเดิมและความจำเป็นของร่างใหม่
ดร.ธนกฤต วรธนัชชากุล อัยการผู้เชี่ยวชาญ สำนักงานอัยการพิเศษฝ่ายสัญญาและหารือ 4 สำนักงานที่ปรึกษากฎหมาย สำนักงานอัยการสูงสุด ได้นำเสนอข้อถกเถียงสำคัญในแวดวงการเมืองและสื่อมวลชนที่ว่า กฎหมายเดิมที่มีอยู่แล้วนับ 10 ฉบับนั้นเพียงพอหรือไม่สำหรับการจัดการปัญหาในปัจจุบัน
“กฎหมายที่บัญญัติออกมาประสบปัญหาในเชิงการบังคับใช้ เพราะต่างคนต่างทำ หรือเมื่อหน่วยงานหนึ่งต้องการจะบังคับใช้แต่กลับไม่มีอำนาจในเรื่องอื่นที่เกี่ยวข้องก็ไม่สามารถเดินหน้าต่อไปได้” ดร.ธนกฤต กล่าว
ซึ่งมุมมองของภาคประชาชนและนักสิทธิมนุษยชนต่างเห็นพ้องว่า กฎหมายที่มีอยู่เดิมไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พระราชบัญญัติโรงงาน พระราชบัญญัติป่าไม้ พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พระราชบัญญัติรถยนต์ พระราชบัญญัติสาธารณสุข และพระราชบัญญัติป้องกันบรรเทาสาธารณภัย ล้วนมีลักษณะต่างคนต่างทำและขาดการประสานงานที่มีประสิทธิภาพ ส่งผลให้การแก้ไขปัญหามลพิษติดหล่มอยู่กับระบบราชการที่ไม่เอื้อต่อการทำงานเชิงรุก
สิทธิในอากาศสะอาดคือสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน
พระราชบัญญัติอากาศสะอาดฉบับที่กำลังขับเคลื่อนนี้จึงถูกออกแบบมาเพื่อเปลี่ยนกรอบความคิดจากการควบคุมมลพิษเพียงอย่างเดียว ไปสู่การรับรองสิทธิในอากาศสะอาดในฐานะสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานเป็นครั้งแรกในกฎหมายไทย สาระสำคัญที่ปรากฏชัดคือการให้สิทธิแก่บุคคลและชุมชนใน 3 ด้านหลัก ได้แก่ สิทธิในการรู้และเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร สิทธิในการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจร่วมกับภาครัฐ และสิทธิในการเข้าถึงความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม
ดร.ธนกฤต ได้เน้นย้ำถึงความสำคัญของมิตินี้ว่า “สิทธิในอากาศสะอาดถือเป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานที่ได้รับการรับรองไว้ชัดเจนเป็นครั้งแรกในร่างกฎหมายฉบับนี้” ซึ่งถือเป็นหัวใจสำคัญของการคืนอำนาจให้แก่ประชาชนในการปกป้องลมหายใจ โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบางที่จะได้รับความคุ้มครองสุขภาพเป็นการเฉพาะจากมลพิษทางอากาศ
กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นและดาบอาญาสิทธิ์เจ้าพนักงาน
นอกจากมิติทางสิทธิแล้ว โครงสร้างใหม่ของกฎหมายยังมุ่งเน้นการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นผ่านการจัดตั้งคณะกรรมการอากาศสะอาดจังหวัด ซึ่งมีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดหรือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นประธาน โดยกฎหมายกำหนดเครื่องมือชี้วัดความรุนแรงไว้ 2 ระดับ คือ “เขตเฝ้าระวังมลพิษทางอากาศ” สำหรับพื้นที่ที่คุณภาพอากาศไม่เป็นไปตามมาตรฐาน และ “เขตประสบมลพิษทางอากาศ” สำหรับพื้นที่ที่มีคุณภาพอากาศเกินเกณฑ์จนเป็นอันตรายต่อสิ่งมีชีวิต
ในกรณีที่สถานการณ์รุนแรง ดร.ธนกฤต ระบุว่ากฎหมายได้ให้อำนาจท้องถิ่นไว้อย่างเข้มข้นว่า “ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจสั่งการให้เจ้าของผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดมลพิษระงับการกระทำ สั่งหยุด หรือสั่งปิดการดำเนินกิจการที่เป็นต้นเหตุได้ทันที” ซึ่งเป็นอำนาจที่เอื้อให้เกิดการตัดสินใจแก้ไขปัญหาหน้างานตามความเป็นจริงโดยไม่ต้องผ่านขั้นตอนที่ยุ่งยาก
ไม้เรียวเศรษฐศาสตร์และหลักความรับผิดโดยเคร่งครัด
อย่างไรก็ตาม มาตรการที่ดูเหมือนเป็นไม้เรียวทางเศรษฐศาสตร์และกฎหมายนี้เองที่สร้างความกังวลให้แก่ภาคธุรกิจ เนื่องจากมีการบัญญัติภาระหน้าที่และต้นทุนที่เพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน กฎหมายได้นำเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์มาใช้เพื่อจูงใจและควบคุม เช่น ภาษีอากาศสะอาด ค่าธรรมเนียมการปล่อยมลพิษ ระบบการซื้อขายสิทธิในการระบายมลพิษ และระบบฝากไว้ได้คืนสำหรับสินค้าที่มีความเสี่ยงสูง
ในมิติทางนิติศาสตร์ ดร.ธนกฤต อธิบายถึงหลักความรับผิดว่า กฎหมายกำหนดหลักความรับผิดโดยเคร่งครัด (Strict Liability) คือแม้จะไม่จงใจหรือไม่ได้ประมาทเลินเล่อก็ต้องรับผิดหากก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศขึ้นมา ยิ่งไปกว่านั้น สถาบันการเงินที่สนับสนุนแหล่งกำเนิดมลพิษอาจต้องร่วมรับผิดหากไม่สามารถพิสูจน์ได้ว่าดำเนินการตรวจสอบตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดครบถ้วนแล้ว
ศึกมลพิษข้ามแดนและเส้นตายทางการเมือง
ประเด็นที่ร้อนแรงที่สุดคือเรื่องมลพิษข้ามแดน ซึ่งกฎหมายกำหนดให้หน่วยงานรัฐบูรณาการงานร่วมกันเพื่อจัดการปัญหาจากการเผาในประเทศเพื่อนบ้าน โดยกำหนดภาระหนักแก่ผู้ประกอบการว่าต้องมีการตรวจสอบห่วงโซ่อุปทานอย่างรอบด้านและตรวจสอบย้อนกลับได้ว่า สินค้าและกระบวนการผลิตปราศจากการก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศข้ามแดน มิเช่นนั้นจะถูกสั่งห้ามการนำเข้าหรือส่งออกทันที
แม้ร่างกฎหมายนี้จะขยายความละเอียดจากเดิมไม่ถึง 100 มาตรา พุ่งไปเกือบ 300 มาตราในชั้นการพิจารณา แต่เป้าหมายปลายทางยังคงอยู่ที่การสร้างความสมดุลระหว่างการเติบโตทางเศรษฐกิจและการรักษาสิทธิในอากาศสะอาดของประชาชนไทยทุกคน โดยมีกลไกคุ้มครองการฟ้องคดีปิดปากสำหรับผู้ร้องเรียนโดยสุจริต และมีเส้นตายสำคัญคือการที่คณะรัฐมนตรีต้องยืนยันร่างต่อรัฐสภาภายในวันที่ 12 พฤษภาคม 2569 นี้ เพื่อมิให้กฎหมายที่ภาคประชาชนเฝ้ารอต้องตกไปตามกลไกทางการเมือง
