หนึ่งในผลพวงสำคัญจากวิกฤติโควิดที่จะฉลองครบรอบ 2 ปีต้นปีหน้า คือ ภาระหนี้สาธารณะ ที่พอกพูนขึ้นจากการที่รัฐบาลกู้อย่างมโหฬารเพื่อรับมือกับการระบาดของไวรัสโควิด-19 และทับถมลงไปกับชั้นหนี้ที่มีอยู่เดิม
ในปี 2562 ก่อนไวรัสโควิด-19 จะเดินทางมาประเทศไทย ยอดหนี้สาธารณะอยู่ที่ 6.9 ล้านล้านบาท (ณ ก.ย. 2562) หรือ 41.24% ต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) ก่อนเพิ่มเป็น 7.8 ล้านล้านบาทในปี 2563 (ณ ก.ย. 2563) หรือ 49.34% ต่อจีดีพี และขยับขึ้นเป็น 9.3 ล้านล้านบาท หรือ 57.98% ต่อจีดีพี (ณ ก.ย. 2564) และกระทรวงการคลังคาดว่ายอดหนี้สาธารณะ ณ สิ้นปีงบประมาณฯ 2565 จะขยับขึ้นไปอยู่ที่ 9.46 ล้านล้านบาท หรือ 62.69 % ต่อจีดีพี เนื่องจากรัฐบาลยังจำเป็นต้องใช้เงินเพื่อรับมือกับสถานการณ์โควิดระบาดที่ยังไม่มีทีท่าว่าจะเปลี่ยนเป็นโรคประจำถิ่นในเร็ววันนี้
ที่ผ่าน ๆ มา เป็นที่รับรู้และเชื่อกันโดยทั่วไปว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะต้องอยู่ในกรอบวินัยการเงินการคลังคือไม่เกิน 60% ของจีดีพี หากยอดหนี้ข้ามเส้นนี้ไปเปรียบเสมือนว่าลางร้ายทางเศรษฐกิจกำลังมาปรากฎตัว เมื่อรัฐบาลประยุทธ์ ออกกฎหมายกู้เงิน 1 ล้านล้านบาท ฉบับแรกในปี 2563 (พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาเยียวยาและฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563) เพื่อรับมือกับการระบาดในระลอกแรก
หนี้สาธารณะตกเป็นเป้าความสนใจของสังคม นักวิชาการ ฝ่ายค้าน ฯลฯ ทันที และความสนใจยิ่งทวีมากขึ้นไปอีก เมื่อรัฐบาลออกพ.ร.ก.กู้เงินฉบับที่สอง กู้ต่ออีก 5 แสนล้านบาทในปี 2564 หลังเกิดการระบาดระลอกสอง ในเดือน เมษายน ที่ผ่านมา และยังมีแนวโน้มว่าจะต้องกู้เพิ่มอีก 1 ล้านล้านบาท เพื่อเตรียมไว้สำหรับฟื้นฟูกิจการหลังสถานการณ์การระบาดของไวรัสโควิด-19 คลี่คลาย ตามคำแนะนำของวังบางขุนพรหมและตัวแทนภาคเอกชน ทั้งสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย ( ส.อ.ท.) สภาหอการค้าไทย ที่ส่งเสียงเชียร์ว่า กู้เพิ่ม ๆ อย่างต่อเนื่อง
เงินจากเงินกู้ส่วนใหญ่ถูกนำไปใช้ในการกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านมาตรการเติมเงินเข้ากระเป๋า คนละครึ่ง เที่ยวด้วยกัน ช็อปดีมีคืน พยุงการจ้างงาน ฯลฯ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี และรมว.กลาโหม เคยแจงในสภาเมื่อเดือนกันยายนที่ผ่านมา โดยอ้างรายงานกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) ที่เปรียบเทียบไทยกับกลุ่มเศรษฐกิจเกิดใหม่ว่า ไทยใช้นโยบายการคลังขนาดใหญ่ประมาณ 11.4% ของจีดีพี สูงเป็นอันดับ 2 รองจากประเทศชิลี และสูงกว่าประเทศเพื่อนบ้าน คิดเป็นเม็ดเงินประมาณ 8.5 แสนล้านบาทที่ไหลเข้าสู่กระเป๋าประชาชนกว่า 42.3 ล้านคน เป็น 1 ใน 4 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือ 5% ของจีดีพี จากผลกระทบโควิด-19
อีกทั้งหนี้สาธารณะของไทยส่วนใหญ่ยังเป็นเงินตราในประเทศและไทยมีสภาพคล่องเพียงพอ ส่วนวัคซีนที่รัฐบาลประกาศ 100 ล้านโดสแล้วใช้งบประมาณในการจัดซื้อวัคซีนไปแล้วประมาณ 3.9 หมื่นล้านบาท (ข้อมูล ณ ส.ค. 64)
ประเด็นหนี้สาธารณะมาถึงจุดเปลี่ยนครั้งสำคัญเมื่อรัฐบาลตัดสินใจขยับกรอบเพดานสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพี จากเดิมที่เคยขีดเส้นทึบไว้ไม่เกิน 60% ต่อจีดีพีเป็น 70% ต่อจีดีพี ซึ่งมีผลตั้งแต่วันที่ 20 กันยายนที่ผ่านมา ซึ่งถือเป็นประวัติศาสตร์การคลังหน้าใหม่ของไทยก็ว่าได้ อาคม เติมพิทยาไพสิฐ รมว.คลัง ให้เหตุผลที่ต้องขยับกรอบเพดานหนี้สาธารณะในครั้งนี้ว่า เพื่อเพิ่มพื้นที่ทางการคลังให้รัฐบาลและไม่เป็นอุปสรรคหากรัฐบาลจำเป็นต้องกู้เงิน (เพิ่ม) สำหรับดำเนินนโยบายการคลังในระยะปานกลาง
ก่อนหน้านี้รัฐมนตรีคลังที่เคยดำรงตำแหน่ง “เลขาสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ” มาก่อนเคย กล่าวว่า การใช้นโยบายการเงินการคลังในช่วงสถานการณ์โควิดระบาดต้องปิดตำราเศรษฐศาสตร์ไว้ชั่วคราวและหันมาคิดนอกตำราแทน การขยับกรอบเพดานก่อหนี้สาธารณะในครั้งนี้คงเป็นส่วนหนึ่งในการคิดนอกตำราของรัฐมนตรีฯ อาคม
นอกจากนี้ ความสนใจของสังคม ฯลฯ ต่อหนี้สาธารณะยังถูกเร้าจากการเคลื่อนไหวปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์ในการบริหารคลังหลายเรื่อง เช่น การปรับสัดส่วนชำระต้นเงินกู้ จาก 2.5% ของงบประมาณรายจ่ายฯ แต่ไม่เกิน 3.5% มาเป็น 1.5% แต่ไม่เกิน 3.5% เพื่อโยกงบฯ ที่กระทรวงการคลังเตรียมไว้รอชำระหนี้เงินต้น 35,303 ล้านบาทเข้างบกลางเพื่อรับมือโควิดช่วงระบาดระลอกแรก (ก่อนปรับเป็น 2.5% แต่ไม่เกิน 4% ในช่วงปลายปี 2563) หรือ การขยายเพดานก่อหนี้ตามพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง มาตรา 28 จาก 30% เป็น 35% (ชั่วคราว) เพื่อให้เพียงพอต่อโครงการประกันราคาข้าวในฤดูการผลิต 2564/65
และยังรวมไปถึงการจัดเก็บรายได้ของกระทรวงการคลังในปีงบประมาณฯ ที่เพิ่งจบไปที่ต่ำกว่าเป้าหมายราว 3 แสนล้านบาท ซึ่งล้วนเป็นปัจจัยที่ชวนให้สังคมคิดชักกังขาต่อความสามารถทางการเงินการคลังของรัฐ ซึ่งเป็นเชื้อเพลิงอย่างดีในการเติมไฟให้ เฟกนิวส์ที่เคยว่อนก่อนหน้านี้ว่า ประเทศไทยอยู่ในกลุ่มเสี่ยงประเทศล้มละลายเนื่องจากการผิดนัดชำระหนี้ ยังแชร์วนไปอยู่ในโลกโซเชียล ในขณะที่ ทำเนียบรัฐบาล ตลอดจนกระทรวงการคลัง ออกมายืนยันหลายครั้งว่า ภาระหนี้ที่มียังอยู่ในกรอบวินัยการเงินการคลัง
เมื่อเร็ว ๆ นี้ แพตริเซีย มงคลวนิช ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ซึ่งเปรียบเหมือนมือบริหารหนี้ของกระทรวงการคลังออกยืนยันระหว่างรีวิวสถานะหนี้สาธารณะปีหน้าให้สื่อมวลชนฟัง โดยยืนยันซ้ำอีกครั้งว่าการก่อหนี้สาธารณะในช่วงถัดจากนี้ไป ไม่เกินกรอบวินัยการเงินการคลังที่กำหนดไว้ 70% แม้จะรวมหนี้จากแผนก่อหนี้ และบริหารหนี้สาธารณะปี 2565 อยู่ที่ 1.34 ล้านล้านบาทแล้วก็ตาม เธอยังกล่าวด้วยว่าการขยายกรอบเพดานหนี้สาธารณะครั้งนี้ เพื่อเปิดช่องให้รัฐบาลสามารถกู้เงินเพิ่มหากจำเป็นต้องฟื้นฟูเศรษฐกิจ อีกประมาณ 1.2-1.3 ล้านล้านบาท โดยกฎหมายว่าด้วยหนี้สาธารณะกำหนดให้ทบทวนได้ทุก 3 ปี
มือบริหารหนี้สาธารณะแจงด้วยว่า แผนบริหารหนี้สาธารณะในปีงบประมาณฯ 2565 ตามที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) อนุมัติประกอบด้วย 3 ส่วนหลัก คือ หนึ่ง-แผนก่อหนี้ใหม่ของรัฐบาลและหน่วยงานอื่น ๆ ของรัฐวงเงิน 1.34 ล้านล้านบาท เป็นหนี้ของรัฐบาลโดยตรง 1.2 ล้านล้านบาทและรัฐวิสาหกิจ 1.4 แสนล้านบาท และหน่วยงานอื่น ๆ ของรัฐ 350 ล้านาท
สอง-แผนบริหารหนี้เดิมวงเงิน 1.5 ล้านล้านบาท เป็นหนี้ของรัฐบาลประมาณ 1.37 ล้านล้านบาท และรัฐวิสาหกิจ 1.3 แสนล้านบาทและ สาม-แผนชำระหนี้ในปีงบประมาณฯล่าสุดเตรียมไว้ 3.39 แสนล้านบาท มาจาก 2 ส่วนเป็นแผนชำระหนี้ของรัฐบาลและหน่วยงานรัฐประมาณ 2.97 แสนล้านาท และชำระหนี้จากแหล่งอื่นอีกประมาณ 4.1 หมื่นล้านบาท
แพตริเซีย ยังขยายความแผนการก่อหนี้ใหม่ของรัฐบาลในปีงบประมาณฯนี้ด้วยว่า ในจำนวน 1.2 ล้านล้านบาท นั้น แบ่งออกเป็น 3 ส่วนหลักด้วยกัน คือ ส่วนแรกเป็นการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณฯ ปีนี้ 7 แสนล้านบาท ส่วนที่สองเป็นการก่อหนี้ตามพ.ร.ก.กู้เงิน 5 แสนล้านบาทที่เหลืออยู่ประมาณ 3.55 แสนล้านบาท และการกู้เงินเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมตามมาตรา 22 พ.ร.บ.บริหารหนี้สาธารณะ อีกประมาณ 4-5 หมื่นล้านบาท
แต่เธอยอมรับว่าการบริหารหนี้สาธารณะมีความเสี่ยง เช่น ความเสี่ยงจากแนวโน้มดอกเบี้ยที่สูงขึ้นทำให้ต้นทุนกู้สูงตาม โดยแผนการชำระหนี้ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง กำหนดว่ารัฐบาลต้องชำระหนี้ระหว่าง 2.5-4% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยสำนักงบประมาณจะจัดสรรงบสำหรับชำระต้นเงินกู้ ในแต่ละปีงบประมาณราว 3% หรือประมาณ 1 แสนล้านบาท
ความเสี่ยงที่สอง คือ หนี้รัฐบาลที่สะสมจากการขาดดุลงบประมาณจากการออกพันธบัตรต่างจะครบกำหนดชำระในช่วง 3 ปีข้างหน้า ประมาณมากกว่าหนึ่งแสนล้านบาท โดยสิ่งที่สบน.ต้องเร่งดำเนินการคือการทำธุรกรรมแลกเปลี่ยนตราสารหนี้รุ่นเดิมที่นักลงทุนถือครองอยู่กับตราสารหนี้รุ่นอื่น และการออกพันธบัตรทำเป็นตราสารหนี้ระยะยาว เพื่อแบ่งเบาการนำเงินงบประมาณแผ่นดินมาใช้ชำระหนี้มากเกินไป อาจกระทบกับเสถียรภาพการคลังได้ มติชน 7 ธ.ค. 64)
ดูจากแผนบริหารจัดการหนี้สาธารณะตามที่สบน.แจกแจงออกมาสามารถยืนว่าจะไม่เกิดการผิดนัดชำระหนี้ หากอนาคต “วินัย” ของหนี้สาธารณะยังคงขึ้นกับหลายปัจจัยทั้ง การฟื้นตัวของเศรษฐกิจ ความสามารถในการหารายได้จากภาษีเพิ่มเติมเพื่อสร้างสมดุลทางการคลังว่ารัฐบาลจะกล้าตัดสินใจขนาดไหน เพราะเพียงกรมสรรพากรอารัมภบทว่าด้วยการจัดเก็บภาษีจากการซื้อขายหุ้น หลังยกเว้นมา 30 ปียังมีเสียงเจี๊ยวจ๊าวดังสนั่นตลาดหุ้นว่าไม่เห็นด้วย และที่สำคัญ คือ การกู้อีก 1 ล้านล้านบาท ที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในปีหน้าจะเป็นการกู้ขนาดใหญ่ครั้งสุดท้ายหรือไม่ ?
ผู้เขียน: “ชญานิน ศาลายา” เป็นนามปากกาของ “คนข่าว” ที่เฝ้ามองการเปลี่ยนแปลงของวัฎจักรเศรษฐกิจตลอดช่วง 4 ทศวรรษเศษ
บทความอื่น ๆ ของ “ชญานิน ศาลายา”
